URUGUAY: POLITICA NACIONAL DE CUIDADOS, PREVENCIÓN Y REALIDADES TERRITORIALES por Pablo Anzalone

Articulo publicado en EL DIARIO MEDICO setiembre 2022

Uruguay dió un gran paso en materia de derechos con la creación por ley del Sistema Nacional de Cuidados en el año 2015. Antes los cuidados de personas mayores y discapacitados fueron vistos como responsabilidades privadas de las familias respectivas, sufriendo grandes desigualdades ,descargando sobre las mujeres el cuidado de sus familiares. Las personas mayores, los discapacitados, los niños y las personas que cuidan son los grandes colectivos amparados en esta política nacional, pero los protagonistas deben incluir a toda la sociedad.

La importancia de pensar conjuntamente la salud y los cuidados es muy evidente. Ambos campos se interrelacionan estrechamente. No es posible un envejecimiento saludable sin cuidados adecuados. Sin políticas de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad y la dependencia no hay sistema de protección social en cuidados y en salud capaz de responder a los acelerados cambios demográficos y epidemiológicos que vive nuestra sociedad.

Asi como el SNIS fue una transformación revolucionaria de la salud en Uruguay, el SNIC lo es en el campo de los cuidados. Con diferencias en los desarrollos alcanzados, en ambos casos son procesos que se iniciaron pero están lejos de concluir y se requieren nuevas generaciones de reformas. En el caso del sistema de cuidados se dieron algunos pasos iniciales auspiciosos pero hay mucho por hacer. El nuevo gobierno que asumió en 2020 generó una interrupción al desarrollo de estas políticas a pesar de que la pandemia, sus abordajes y consecuencias, afectaron fuertemente a la población que necesita cuidados.

Una línea estratégica del Plan Nacional de Cuidados fue la descentralización y la prevención de la dependencia. La creación de Centros Diurnos destinados a personas con niveles de dependencia leve o moderada es una de las herramientas de esa estrategia. En Montevideo los Centros de Día tienen una trayectoria anterior y se orientaron a personas autoválidas. La ley 19. 353 plantea : “ Impulsar la descentralización territorial, buscando contemplar las necesidades específicas de cada comunidad y territorio, estableciendo acuerdos y acciones conjuntas con Gobiernos Departamentales y Municipales cuando correspondiere”(articulo 9 inciso G).

En el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez 2013-2015 se vieron grandes diferencias entre departamentos. Las grandes áreas con mayor nivel de cobertura (tanto en lo nacional como departamental) son las prestaciones tradicionales : transferencias económicas, prestaciones en salud y soluciones habitacionales. No hubo al comienzo avances grandes en otros aspectos importantes como “entornos favorables” y “accesibilidad”. También faltaban datos para hacer diagnósticos y seguimiento de las acciones. Vale resaltar que dicho Plan incluyó como objetivo dentro de la convivencia ciudadana promover el uso compartido de los espacios públicos entre diferentes generaciones y abordar la discriminación por edad modificando los estereotipos negativos.

Es de recibo la propuesta del Equipo de Representación de los Trabajadores ERT en el BPS de incorporar el tema de Cuidados en la discusión sobre Seguridad Social que promueven el gobierno nacional y otros actores. Son interesantes en ese sentido jornadas como la llevada adelante el 9 de setiembre por parte del ERT, la secretaría de Cuidados y la secretaría de Discapacidad del PITCNT1.


Una investigación de la Udelar en la que participamos junto con investigadores de Facultad de Medicina, Ciencias Sociales y Enfermería estudió los procesos de prevención de la dependencia en los territorios y las experiencias de Centros de Día. A tales efectos participamos activamente de las actividades de la Red de Municipios y Comunidades Saludables y las decenas de talleres de intercambios y profundización colectiva que se efectuaron en plena pandemia y posteriormente. Se realizaron asimismo alrededor de 40 entrevistas a informantes calificados y referentes de las experiencias locales llevadas adelante en Cerro Largo, Paysandú, Montevideo, Colonia y también Salto, Artigas, Rocha, Durazno, Florida y San José. En especial se analizan los Centros Diurnos en el contexto de iniciativas de cuidados y activos territoriales. En la etapa final de la investigación se están desarrollando encuentros departamentales para presentar, discutir y enriquecer los resultados dejando abiertas nuevas líneas de investigación/acción junto con las organizaciones sociales y los actores locales. En Paysandú2 se llevó a cabo el primero de estos encuentros el 31 de agosto de 2022, y están previstos en Artigas, Florida, Durazno, Cerro Largo y otros. Para el 30 de setiembre la Red de Municipios y Comunidades Saludables prepara un taller abierto a nivel nacional (por zoom y presencial) donde organizaciones como Redam, Onajpu, Red Pro Cuidados y otras puedan comentar las conclusiones de la investigación.

La estrategia metodológica utilizada fue la IAP Investigación Acción Participación que apunta a construir conocimientos junto con las organizaciones sociales para enriquecer las acciones hacia los problemas detectados. Hay muchos antecedentes a nivel latinoamericano y nacional al respecto.


La riqueza de las entrevistas y talleres amerita a ir recogiendo las distintas experiencias y las reflexiones o debates que puedan aportar a las políticas de cuidados.

A modo de ejemplo se pueden mencionar algunos rasgos de las realidades particulares de cada departamento.

El departamento de Colonia tiene una larga historia de trabajo de la sociedad civil organizada que se vincula con el lugar de origen de esas personas y el relacionamiento que tienen entre sí . Existen 12 hogares sin fines de lucro para personas mayores. Como destaca Susana Kaufmann (2020) “la gente se conoce mucho y conoce su barrio, conoce sus aledaños y por tanto el control social es muy importante”. La sociedad civil está organizada, hay muchas asociaciones de jubilados y clubes de abuelos, así como personas mayores que son activas en casi todas las localidades. Durante el proceso del gobierno anterior desde Inmayores se promovió la Red de Personas Mayores departamental con los hogares sin fines de lucro, asociaciones de jubilados, clubes de abuelos, trabajando con la policía comunitaria, las mesas interinstitucionales departamentales y los municipios. En Juan Lacaze se inauguró el primer Centro de Día del SNIC en 2018. Fue una rica experiencia, muy nueva para la localidad y a nivel nacional, que procuró respuestas a una buena parte de la población de personas mayores.

En Montevideo la Secretaría de Personas Mayores de la Intendencia de Montevideo IM ha trabajado desde hace varias décadas en la promoción del envejecimiento activo, es decir desarrollando una estrategia de prevención. La IM tiene un centro diurno que cumplió 28 años en el 2021. No son dispositivos orientados a personas con dependencia sino a personas auto válidas, apuntando a la prevención. Leonel Molinelli reafirma que toda esta estructura ha sido muy exitosa para construir redes de personas mayores en todos los municipios del departamento. “Es un logro significativo que todos los meses en distintas zonas de Montevideo se junten referentes de grupos de personas mayores a intercambiar, a conocer en qué están e impulsar la promoción de los derechos de esta población” (Molinelli 2020). La secretaría de Personas Mayores ha registrado en Montevideo más de 300 grupos con los que tienen contacto. Además están todos aquellos grupos que se juntan para realizar actividades que de alguna forma interactúan con la Intendencia. Es un tema de cuidado mutuo, afirma Molinelli. Forma parte del cuidado no como algo centralizado, pero integra la prevención, el contacto, la socialización. Otras experiencias destacables que vienen desde la década de los 90 son la del Centro Diurno N° 8, situado en el Parque Rivera y el Centro Diurno N°2 en Mercedes y Arenal Grande.

En Paysandú las experiencias fueron analizadas en diversas entrevistas organizadas por un equipo de investigadoras de Udelar Cenur Litoral Norte3 con referentes de ADAP (Asociación Alzheimer Paysandú) y de CAJUPAY4 que es la Casa de Jubilados de Paysandú conformada por tres asociaciones : Asociación de Jubilados y Pensionistas Escolares, Asociación Sanducera de Jubilados y Pensionistas y Sociedad de Jubilados y Pensionistas de Paysandú. Su labor se realiza con los jubilados, por un lado participando con Onajpu de las luchas para lograr mejoras de las jubilaciones más sumergidas, derecho a la salud y otros derechos que les corresponden a los jubilados. Por otro lado brindan varias formas de recreación como talleres de pintura, de gimnasia, tai chi, costura, yoga, crochet, tienen un coro, organizan una actividad recreativa que llaman “dominata” y otras. El Centro de Día de Paysandú mantuvo una labor fructífera en todos estos años articulando con Ajupe, con la Universidad y otros actores locales.

En todos los centros de día estudiados junto a la valoración positiva de las comunidades resalta la incertidumbre que viven sus equipos respecto a la continuidad y también la ampliación necesaria de esta política.

Del informe final de la investigación extraemos algunas de sus conclusiones que enfatizan :

1) La importancia del desarrollo de estrategias de prevención de la dependencia y promoción del envejecimiento saludable que tienen componentes nacionales y generales y componentes específicos en función de las distintas realidades existentes dentro del país y las diferentes vejeces.

2) La validez de los Centros de Día en la modalidad de abordaje de las situaciones de dependencia leve y moderada con que se iniciaron en el SNIC, que recibieron una amplia percepción positiva desde las comunidades donde se implantaron.

3) La importancia de los Centros de Día en la modalidad de abordaje de las situaciones de personas autoválidas sin niveles de dependencia como parte de un entramado de dispositivos de nucleamiento y actividad de las personas mayores en los territorios (Uni 3, Clubes de Abuelos, etc.) cuyo fortalecimiento es fundamental para la estrategia de envejecimiento saludable.

4) La necesidad de que los Centros de Día se articulen con diagnósticos y planes locales que aborden los problemas críticos del envejecimiento consolidando y ampliando las formas de participación activa de las personas mayores. Para ello se requieren plataformas e instancias de intercambio entre las distintas experiencias para promover procesos de aprendizajes que sean incluidos en los planes locales o generales.

5) El papel relevante de las asociaciones y redes de personas mayores en la elaboración, implementación y cogestión de los centros de día, creando espacios para su participación y articulando su labor con instancias de formación-acción y con estrategias de integración ante las diferencias en las vejeces existentes. Como lo demostró el Plan Ibirapitá, y con muchas nuevas razones luego de la pandemia, el manejo de las herramientas tecnológicas de comunicación es una clave que de ser un obstáculo puede transformarse en una posibilidad de ampliación y creatividad en las interacciones sociales.

6) El rol clave del trabajo interinstitucional e intersectorial para el desarrollo de estas estrategias en particular entre el gobierno nacional en sus distintos ministerios y el BPS, los gobiernos departamentales y municipales, las instituciones educativas y de protección social, el sistema de salud, evitando la lógica de feudos, superposición o compartimentación de los esfuerzos y los recursos.

7) Estas estrategias de promoción del envejecimiento saludable y prevención de la dependencia requieren, se insertan, apoyan e interactúan con los imprescindibles cambios culturales involucrados en un paradigma de la vejez que supere los estereotipos de pasividad, decrepitud, irrelevancia social. En este punto es sustancial el rol de los medios de comunicación, del sistema educativo a lo largo de todo el ciclo de vida, las acciones intergeneracionales, las iniciativas culturales y productivas, para destacar e incrementar el aporte de las personas mayores a la sociedad.Se trata de asumir la concepción sobre los derechos de las personas mayores que plantea la Convención Interamericana, considerando los cuidados, la salud, la vivienda, la alimentación adecuada, la cultura, la educación, la potestad de participar y decidir y estar libre de violencias como derechos humanos inalienables.

8) Las estrategias de Ciudades o Ambientes Amigables con las personas mayores permiten promover los cambios estructurales necesarios para asegurar la accesibilidad, la inclusión, la promoción de la salud y la ciudadanía activa de estas poblaciones.

9) Las estrategias de Municipios y Comunidades Saludables conciben la salud como una construcción social donde la participación de las personas, los colectivos y las comunidades es decisiva para encarar de manera integral los problemas y las potencialidades. Salen así del modelo que reduce la salud a la asistencia, a una optica individualista donde solo importa la dimensión biofísica de la enfermedad, y donde las desigualdades heredadas o creadas por las lógicas de mercado impiden el ejercicio de los derechos.

10) Cuidar y formar a las personas que cuidan debe ser una de las líneas directrices de las políticas de cuidados, con una mirada de género que rompa con la invisibilización y la subestimación o desjerarquización de tareas asignadas estructuralmente a las mujeres, sin reconocimiento ni remuneración ni apoyos efectivos del Estado.

11) La participación activa en la elaboración, implementación, control y evaluación de las políticas públicas que los involucran es un derecho de las personas mayores, sus organizaciones y de toda la sociedad, democratizando las relaciones sociales y con el Estado.

12) La necesidad de seguir investigando, estudiando las experiencias de cuidados y los fenómenos sociodemográficos en curso, con la participación activa de las organizaciones de personas mayores, la academia, los equipos de cuidadores y los responsables de las políticas públicas.

1Comisión de Seguridad Social del PIT-CNT: Sistema de Cuidados y Seguridad Social – YouTube

2La trama local del cuidado: perspectiva de actores locales y activos territoriales – Diario El Telégrafo (eltelegrafo.com)

3Este equipo es coordinado por la Prof. Mariana Gomez y lo integran Agustina Osorio, Addis Andreoli, Ingrid Neclea.

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EN MEDIO DE LA CATÁSTROFE PENSAR HACIA ADELANTE por Pablo Anzalone

Artículo publicado en NUESTRA VOZ periódico de ONAJPU Junio 2021

Más de cinco mil personas muertas es una catástrofe humana y sanitaria para Uruguay. Los intentos de minimizar la situación, de naturalizar este nivel de mortalidad y la negativa a tomar las medidas necesarias para abatir la cantidad de fallecimientos, ponen en evidencia una gran falta de sensibilidad hacia el sufrimiento de los demás. No son cifras, no son números, son personas. Las familias golpeadas por estas muertes han retomado algo que hicieron desde hace muchos años los familiares de detenidos desaparecidos: poner nombre y apellido a las víctimas, trayectorias y circunstancias, vínculos e historias de vida. Dejan de estar ausentes para mantener esa presencia que nos permite hacer el duelo y reivindicar su memoria. Cuando se trata de muertes tempranas, que podrían haberse evitado, el sentimiento de injusticia y de indignación se vuelve muy legítimo.

El discurso que pretende reducir los problemas de salud a la responsabilidad individual, es insostenible en términos científicos y éticos. Desde hace varios siglos la humanidad aprendió que actuar sobre las enfermedades y la salud requiere de políticas, de acciones del Estado en conjunto con la sociedad civil para construir condiciones de vida que prevengan unas y protejan la otra. En otros tiempos cuando millones de personas enfermaban y morían de “peste” se pensaba que era un castigo divino o un mal inexplicable frente al cual solo cabía la resignación. Pero eso no es así hoy en día. Si se fracasa de manera estrepitosa en reducir la mortalidad es por malas decisiones humanas, responsabilidades indelegables de quienes deben desarrollar las políticas necesarias para proteger la salud.

La construcción de políticas de salud requiere de la participación social, del compromiso de la sociedad y sus organizaciones, para que sean más democráticas y más eficaces. Esta concepción de la salud como un derecho humano y una construcción social no refiere solo a la crisis actual por la Covid sino a todos los problemas de salud. Debemos ser conscientes, además, que el aumento de la pobreza y la miseria, el desempleo, la crisis alimentaria, originan mayor deterioro de la salud.

Enfrentar integralmente la pandemia implica abordar todas sus dimensiones incluyendo la afectación de la salud mental, la salud en los vínculos y el conjunto de problemas no Covid que siguen estando y se han agravado en este periodo. Es imprescindible un plan de acción inmediato para responder a esta situación de emergencia sanitaria que abarca la Covid, el contexto pos-Covid así como las enfermedades crónicas que no se controlaron en este tiempo, los embarazos y nacimientos que no fueron cuidados adecuadamente, las acciones de prevención y promoción que dejaron de hacerse. Sin un plan de contingencia andaremos a los tumbos y costará mucho más recuperar salud y calidad de vida.

Al mismo tiempo es imprescindible pensar en el mediano y largo plazo donde el envejecimiento saludable y las políticas de cuidados confluyen. Uruguay inició un camino muy positivo con el SNIS y con el Sistema Nacional de Cuidados. Ninguno de esos procesos ha culminado y todos requieren nuevas acciones que contemplen el escenario cambiante y crítico que vivimos hoy.

La ley del Sistema Nacional de Cuidados (ley 19.353 de 2015) establece en su artículo 9 inciso G la necesidad de “impulsar la descentralización territorial, buscando contemplar las necesidades específicas de cada comunidad y territorio, estableciendo acuerdos y acciones conjuntas con Gobiernos Departamentales y Municipales cuando correspondiere.

En una mirada similar los programas de prevención y reducción de las situaciones de dependencia están previstos por el Decreto 427 / 2016 de aplicación de la Ley N° 19.353.

La Organización Panamericana de la Salud, define a la promoción de la salud como «el proceso que permite a las personas incrementar el control sobre su salud«; aclarando que “este concepto se pone en práctica usando enfoques participativos; los individuos, las organizaciones, las comunidades y las instituciones colaboran para crear condiciones que garanticen la salud y el bienestar para todos”.

El enfoque de “entornos saludables” y la estrategia de “Municipios y Comunidades Saludables” implican cambios en el entorno local, espacios públicos, barrios, municipios y ciudades que sean amigables con las personas mayores, con los niños , con las personas discapacitadas .

Consolidar la autonomía de las personas y evitar o retrasar la dependencia pasa por factores psicológicos, emocionales y sociales donde se reconoce la participación activa de los involucrados. De ahí la importancia de las asociaciones, las organizaciones sociales y las redes territoriales.

Como ha sido destacado por muchos actores la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (2015) es una referencia ineludible. Esta convención da un soporte jurídico para asegurar el ejercicio pleno, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas adultas mayores en la región. En ese sentido la Convención establece principios fundamentales de valorización de la persona mayor, su papel en la sociedad y contribución al desarrollo, la dignidad, independencia, protagonismo y autonomía, así como la igualdad y no discriminación. El concepto de “envejecimiento activo y saludable” es uno de los ejes de la Convención.

Uruguay fue el segundo país de América Latina en ratificar esta Convención en diciembre de 2016 mediante la ley 19.439, a través de un proceso participativo donde aportaron muchos actores sociales. La Convención fue el marco del Segundo Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez 2016-2019 que incluyó también a los gobiernos locales y la participación de la sociedad civil. El Segundo Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez comprende 171 líneas de acción, agrupadas en tres áreas: sensibilización y capacitación , fortalecimiento institucional y ejercicio efectivo de derechos. Evaluar los avances y los pendientes para definir nuevos planes estratégicos es una tarea imprescindible en la actualidad. En un sentido confluyente es necesaria la elaboración con criterios participativos de Objetivos Sanitarios Nacionales al 2030 identificando los problemas críticos priorizados y definiendo líneas de acción y metas concretas en cada uno de ellos .

La Red de Municipios y Comunidades Saludables organiza hoy un Espacio de Formación de Promotores Socio Sanitarios que pretende generar más formación para la acción comunitaria. Es una oportunidad para profundizar en el conocimiento de los problemas urgentes y al mismo tiempo pensar y trabajar para el mediano y largo plazo. Véase la página web www. redmunicipioscomunidadesaludables.com para inscribirse. Es una forma de adquirir herramientas que nos permitan mejorar la labor comunitaria, avanzar como personas y como colectivos. Rescatando y apoyándonos en una larga trayectoria de promotores y agentes comunitarios que construyeron experiencias valiosas en lo sanitario y social.

La solidaridad fue la respuesta más importante de la sociedad uruguaya ante la pandemia. Estamos en el punto más crítico de la emergencia y necesitamos pensar hacia adelante.