EXPERIENCIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS POR EL DERECHO A UNA ALIMENTACIÓN SALUDABLE por Pablo Anzalone*

Uruguay presenta un perfil nutricional con problemas importantes de malnutrición por déficit, como la anemia o el retraso de talla, y por exceso, como el sobrepeso, la obesidad y otras enfermedades no transmisibles vinculadas a la alimentación y a los estilos de vida. Tenemos un patrón alimentario caracterizado por un consumo excesivo de sal, grasas saturadas, trans y azúcares refinados. Es asimismo una dieta escasa en fibra y pobre en vitaminas esenciales, sustancias bioactivas provenientes de frutas, hortalizas y granos, y minerales (especialmente hierro, calcio y zinc), importantes para el crecimiento y la salud humana.

En un país cuyas principales causas de muerte y enfermedad son las Enfermedades  No Transmisibles éste es un problema grave de salud pública, en especial si lo miramos con un enfoque de Ciclo de Vida y de prospectiva demográfica. Las cifras de sobrepeso y obesidad han ido aumentando significativamente llegando hoy a 65% de adultos con sobrepeso y obesidad (eran 56% en 2006). En la población infantil las cifras de sobrepeso y obesidad comienzan muy alto con alrededor de un 10% en la primera infancia, en la adolescencia llegan a un 27%, de 15 a 24 años, a un 38% y en la edad adulta un 65% .

Dentro de América Latina, (Anzalone 2016) Uruguay es el país donde las ventas de productos ultra procesados crecieron más (146%), seguidos por Bolivia (130%) y Perú (107%). Las bebidas azucaradas duplicaron sus ventas en A.Latina, alcanzando los 81 mil millones de dólares, superando a América del Norte. Como recoge el informe OBSAN 2015, en Uruguay, la venta de bebidas azucaradas casi se triplicó entre 1999 y 2013 pasando de 32,9 a 96,1 litros/persona/año. El consumo de otros ultra procesados como cereales para el desayuno, snacks, chocolates, helados, congelados en general, salsas y sopas en paquetes se duplicó, pasando de 15,8 kg/persona/año a 29,5 kg/persona/año (Euromonitor, 2013). La publicidad respecto a los mismos incorpora una cantidad muy grande de recursos junto con técnicas muy sofisticadas para influir sobre el comportamiento de la población (Bandeira 2018).

Construir una política pública potente que transforme esta realidad no es sencillo y se enfrenta a múltiples resistencias. Queremos destacar acá cuatro experiencias de democratización y de articulación interinstitucional, intersectorial y de participación social  en  las políticas públicas en este campo: el Compromiso por el Derecho a una Alimentación Adecuada,  el Dialogo Social realizado en 2016, la elaboración y consulta sobre el etiquetado frontal de alimentos y la reciente firma de un decreto que crea un Consejo Nacional Coordinador de las Políticas para combatir el Sobrepeso y la Obesidad.

EL COMPROMISO POR EL DERECHO A UNA ALIMENTACIÓN ADECUADA

El documento de “Compromiso por el Derecho a una Alimentación Adecuada”, CDAA, en el año 2013, sentó las bases de una amplia alianza, interinstitucional e intersectorial, que se sostuvo durante varios años con funcionamiento regular, grupos de trabajo específicos, debates, iniciativas y planes. La participación y el apoyo a la creación del CDAA fueron muy significativos, firmando el documento los ministros de Salud, Desarrollo Social, Trabajo e Industria), la Intendencia de Montevideo y más de 20 Instituciones Públicas, Privadas, movimientos sociales, Academia y Sociedad Civil que incluían un espectro amplio de organizaciones de consumidores, cámaras empresariales, Udelar, etc.[1] Al primer Seminario en el que se redactó y firmó, siguieron otros en 2014 y 2015, jornadas sobre temas específicos, declaraciones conjuntas, presentaciones públicas del trabajo realizado, acciones conjuntas sobre Merienda Saludable, entre otras acciones.

DIALOGO SOCIAL , LEY MARCO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA NUTRICIONAL Y PLAN DE ACCIÓN

En 2015 el Poder Ejecutivo convocó a un amplio Diálogo Social denominado “Uruguay Hacia el Futuro” invitando a las organizaciones de la sociedad civil para presentar propuestas con miradas de largo plazo sobre una gran cantidad de temas relacionados con el logro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable fijados por las Naciones Unidas.

No fue una instancia con gran repercusión pública y no trascendieron posteriormente sus resultados. Con esas y otras varias limitaciones puede decirse que fue una señal de consideración de las opiniones y propuestas de las fuerzas sociales en las políticas públicas referidas a temas relevantes para el país. En el caso de las políticas de alimentación la dinámica de trabajo coordinada por el INDA incluyó varias comisiones y múltiples instancias donde organizaciones muy diversas volcaron sus aportes. Se organizó el “Grupo de trabajo sobre el Derecho a la alimentación -Propuesta para la creación de una Política de Estado para alcanzar el ejercicio pleno del Derecho a la Alimentación Adecuada en la población uruguaya”, integrado por asociaciones civiles e instituciones que participaron en el Diálogo a partir del objetivo 2: “Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria, la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible”.

Dicho trabajo culminó en 2016 con la elaboración de una “Propuesta de una Política Pública para alcanzar el ejercicio pleno de la Seguridad Alimentaria y Nutricional” que incluye componentes vinculados al marco legal donde se propone una Ley Marco de Derecho a la Alimentación junto con la elaboración de un Plan de Acción con ejes temáticos prioritarios como: combate al hambre y la inseguridad alimentaria; producción, industrialización y comercialización de alimentos; residuos y desperdicios de alimentos; empoderamiento de la población, entre otros (INDA 2017).

A  diferencia del Diálogo Social en otras áreas temáticas, las posturas de este conjunto de actores no quedaron solo como posiciones aisladas sino que se logró una elaboración colectiva de un documento sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional. Este documento fue aprobado por consenso de todos los participantes como resultado del Diálogo Social en este tema.

CONSULTA PUBLICA POR ETIQUETADO FRONTAL DE ALIMENTOS

En relación con los cambios en el etiquetado de alimentos para informar a la población sobre el exceso de sodio, azúcares y grasas se definió  la creación de una comisión interministerial para la elaboración de un texto de decreto, que luego se pasó a una consulta pública llevada adelante por el Ministerio de Industrias MIEM. La comisión interministerial estuvo integrada por los sectores: industria, economía, agricultura, asistencia social, educación, OPS, Unicef, FAO y UdelaR (a través del Núcleo Interdisciplinario de Alimentación y Bienestar). Trabajó durante un año y medio alcanzando un texto consensuado.

La consulta pública fue de carácter nacional e internacional por 60 días a partir del 2 de junio de 2017. Isabel Bove (Bove 2017) del MSP señala que “recibimos todas las observaciones, la mayoría fueron favorables, y las que no fueron tanto provenían de la industria”. Se incorporaron las observaciones recibidas y a fines de 2017 estaba pronto un texto de decreto para la firma de los ministros, que finalmente se produjo en 2018. La puesta en práctica del decreto está prevista para  marzo de 2020, pero su preparación se inicia desde ahora.

A su vez el Núcleo Interdisciplinario de Alimentación y Bienestar de UdelaR realizó una encuesta de opinión pública según la cual “ 94% de la población está de acuerdo con el etiquetado frontal porque los ayudaría a mejorar la calidad de vida de los uruguayos y un 92% estuvo de acuerdo con que los ayudará a identificar los productos poco saludables” (Moratorio 2018).

CONSEJO COORDINADOR DE POLITICAS PARA COMBATIR EL SOBREPESO Y LA OBESIDAD

La reciente  creación del Consejo Nacional Honorario Coordinador de Políticas para Combatir el Sobrepeso y la Obesidad, en diciembre de 2018 apunta al abordaje interinstitucional e intersectorial de las políticas en este campo. Para ello se establece la participación de varios organismos, los ministerios del Interior; Defensa Nacional; Economía y Finanzas; Educación y Cultura; Ganadería, Agricultura y Pesca; de Industria, Energía y Minería, y Desarrollo Social, la Secretaría Nacional del Deporte, la Administración Nacional de Educación Pública, el Banco de Previsión Social, la Universidad de la República, la Administración de los Servicios de Salud del Estado, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, el Congreso de Intendentes, la Intendencia de Montevideo y las comisiones honorarias para la Salud Cardiovascular y de Lucha contra el Cáncer.  Desde este ámbito se trabajará para generar un cambio cultural que promueva buenas prácticas alimenticias, elimine en forma progresiva las grasas trans y disminuya la ingesta de azúcar y sal.  El Plan de Acción propuesto en este ámbito es abarcativo de múltiples líneas y planos de esta transformación.

CONCEPCIONES DEMOCRATIZADORAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Las concepciones que asignan un rol significativo a la democratización de la política, a la consulta y participación de las organizaciones sociales en la construcción de políticas públicas, al involucramiento activo de la sociedad en la definición e implementación de dichas políticas, tienen mayores fortalezas en este tipo de temas. Enfrentan muchas dificultades para su traducción en la práctica, pero abordan en forma renovadora tres tipos de problemas: a) la idealización del sujeto que no lo reduzca a un “estúpido egoista”, a un individuo aislado, autosuficiente, sin vulnerabilidades, o una persona caprichosa cuyas preferencias no tienen fundamentos, o un mero objeto de decisiones que toman las élites del poder. b) la creación de correlaciones de fuerza, que favorezcan las transformaciones frente a las resistencias de intereses sectoriales en juego y les den mayor sustentabilidad en el tiempo. c)  la búsqueda de cambios en el comportamiento y la estructura social a través de la creación de nuevas hegemonías.

Referencias Bibliográficas:

.- Anzalone, Pablo (2016) Alimentación y Salud, ejes de una política pública. Articulo publicado en el portal El Telescopio y en Cuadernos del Taller. Disponible en:

http://pabloanzalone.blogspot.com/2016/02/alimentacion-y-salud-ejes-de-una.html

.- Bandeiras, Elisa (2018). La alimentación como política de Estado. La Diaria 22 de junio 2018. Disponible en : https://ladiaria.com.uy/articulo/2018/6/la-alimentacion-como-politica-de-estado/

.- Bove, Isabel (2017) Gobierno implementará en forma gradual etiquetado de alimentos trasconsulta con industria y especialistas. Disponible en: http://msp.gub.uy/noticia/gobiernoimplementar%C3%A1-en-forma-gradual-etiquetado-de-alimentos-tras-consulta-con-industria-y

.- Diálogo Social (2016). Propuesta para la creación de una Política de estado para alcanzar el ejercicio pleno del derecho a la Alimentación adecuada en la población uruguaya. Noviembre de 2016. Disponible en: http://obsan-inda.mtss.gub.uy/2016/11/17/propuesta-para-lacreacion-de-unapolitica-de-estado-para-alcanzar-el-ejercicio-pleno-del-derecho-a-laalimentacion-adecuada-en-lapoblacion-uruguaya/

.- INDA 2017 . Día de los Derechos Humanos . Alimentación: derecho fundamental. Disponible en: http://www.inda.gub.uy/92615/alimentacion:-derecho-fundamental

.- Moratorio, Ximena (2018) “El 94% de la población está de acuerdo en el etiquetado frontal” Montevideo, La República Feb 27, 2018 .Disponible en: http://republica.com.uy/el-94-de-lapoblacion-esta-de-acuerdo-en-el-etiquetado-frontal/

.- OBSAN -Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2015) Derecho a la Alimentación, Seguridad Alimentaria y Nutricional: Logros y Desafíos de Uruguay . Informe 2015.

Montevideo. INDA-LATU-FAC. CIENCIAS-MTSS.


[1]Compromiso para el trabajo conjunto por una Alimentación Adecuada, junio de 2013, Disponible en: http://www.montevideo.gub.uy/sites/default/files/articulo/compromiso_alimentacion_saludable_ultima_version_.pdf

Artículo publicado en EL DIARIO MEDICO nº214  Diciembre 2018

*Magister en Sociología

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